О первоочередных законопроекты в сфере децентрализации.
25 октября 2015 завершился первый, промежуточный этап реформы местного самоуправления и территориальной организации власти - избран органы местного самоуправления в добровольно объединенных общинах, в общем местные совета нового созыва смогут работать в новых условиях формирования и использования местных бюджетов, а их решения могут иметь инвариантность и за ошибки, допущенные при принятии таких решений, нести ответственность именно они, а не мифический «Центр».
Прошедшие выборы существенно отличаются от всех предыдущих местных выборов несколькими составляющими:
впервые они прошли по совершенно отличной от предыдущих выборов системой, будет долговременное влияние на местную и общенациональную политику;
впервые в Украине проведены выборы в 159 вновь общин, многие из которых имеет очень низкую институциональную способность;
из-за незавершенности реформы административно-территориального устройства (фактически образования ДОГ (добровольно объединены общины) стало лишь началом такой реформы), система АТО Украины, которая и так достаточно алогичной и запутанной, еще больше осложнилась.
Перед Украиной встали новые вызовы, которые требуют быстрого и адекватного реагирования.
Вызов 1. Фрагментация районного уровня
Начиная с 01 января 2016 года, вновь ДОГ должны взять на себя полномочия, которые присущи городам областного значения, неизбежно повлияет на экономическую и организационную способность районов, в которых образовано ДОГ.
Типы сельских районов в Украине после выборов 25 октября 2015
Проанализировав ситуацию в различных украинских областях, можно утверждать, что среди сельских районов можно выделить следующие характерные типы:
Тип
признаки
последствия
Тип 1. Район без ДОГ
Типичный район с районным центром - город районного значения или СМТ, или без райцентра и рядом сельсоветов.
Система органов публичной власти действует традиционным способом по действующему законодательству.
Тип 2. Весь район - одна ДОГ
В районе создана одна ДОГ, которая охватывает всю территорию района.
Районный совет не представляет общие интересы территориальных общин района, компетенция райсовета накладывается на компетенцию совета ДОГ, РГА остается без значительной части полномочий, которые делегировались райсоветом.
Тип 3. Весь район - совокупность нескольких ДОГ
В пределах района создано несколько ДОГ.
Наложение полномочий райсовета с полномочиями ДОГ, проблема делегирования полномочий РГА. Возможен просмотр советами ДОГ вопрос о делегировании райсовете права представлять общие интересы ДОГ.
Тип 4. Большинство района - ДОГ
Большая часть района, вместе с райцентром вошли в ДОГ, небольшое количество сельсоветов района осталась без объединением.
Появляется проблема в распределении полномочий между райсоветом и советами ДОГ, сомнительной выглядит способность финансирования райсовета и сбалансирования финансирования учебных заведений в сельсоветах, не объединились (Залишенця)
Тип 5. Меньшая часть района - ДОГ
Меньшая часть района объединилась в ДОГ, остальные района с райцентром остались без изменений.
Низкая способность ДОГ сбалансировать сеть и финансирования образования, реализовывать другие полномочия ОМС, как города областного значения.
Все эти типы районов сегодня присутствуют в пределах, например Хмельницкой области, приложение 1.
Исходя из информации, приведенной в таблице, видно, что необходимо как можно скорее решить проблему конкуренции компетенций между районными советами и ДОГ, а также между ДОГ и РГА в зависимости от типа района.
Для этого необходимо подготовить проект изменений в законы Украины «О местном самоуправлении в Украине» и «О местных государственных администрациях» в части, касающейся деятельности райсоветов и РГА в районах типа 2-4. (Первая редакция проекта изменений подготовлена 1 ).
Также подготовлен проект изменений в Закон Украины «О добровольное объединение общин» в части введения нового понятия «присоединение» к объединенной общины чтобы дать возможность сельсоветам, которые остались на периферии присоединиться к объединенным по упрощенной процедуре 2 .
Также Минрегиона вместе с Минфином необходимо рассчитать возможные потребности бюджетной поддержки в течение 2016 территориальных общин в районах типа 4 и ДОГ в районах типа 5.
Вызов 2. Отсутствие любого государственного надзора за законностью актов и действий органов местного самоуправления
Со времени принятия в 1996 году Конституции Украины до сих пор не реализованы нормы части 2 статьи 144: «Решение органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины останавливаются в установленном законом порядке с одновременным обращением в суд.»
Долгое время аргументом, который сдерживал реализацию этой нормы было право прокуратуры на общий надзор и прокуроры действительно порой вносили протесты на отдельные решения ОМС. Правда эти протесты носили эпизодический характер и не сдерживали выход ОМС за пределы своих полномочий.
Сейчас, когда прокуратура лишена общего надзора, решение ОМС могут быть отменены лишь в порядке административного судопроизводства, по инициативе частных лиц, ни один государственный орган лишен права надзора за законностью решений ОМС. В условиях, когда в отдельных территориях большинство в советах получили «региональные партии», которые являются или реальной собственностью отдельных физических лиц или является партией национального меньшинства, компактно проживает на этой территории, возникает риск принятия ОМС решений за пределами своей компетенции.
В нынешних условиях, когда принятие изменений в Конституцию Украины не выглядит слишком убедительным, единственной возможностью установки надзора является возложение этих полномочий на местные государственные администрации, как это и предусматривает статья 119 Конституции Украины.
Проект закона о внесении изменений в Закон Украины «О местных государственных администрациях» по надзору за законностью решений ОМС в первой редакции подготовлено.
Вызов 3. Возможность устранения от должности новоизбранных городских, поселковых и сельских голов советами, которые являются оппозиционными к соответствующему головы. Возможность выражения недоверия новоизбранными советами председателям местных администраций по политическим мотивам.
Поскольку новая избирательная система окончательно «партизувала» местные советы, а избирательная кампания достаточно разогрела местный политикум, повторение ситуации, имевшей место в Украине после местных выборов 2006-го, а потом 2010 года, когда в первом случае массово объявляли недоверие председателям МДА, а дальше устраняли руками депутатов рейтинговых городских голов городов областного значения и переводили управления этими городами во секретаря совета, который был проводником политики отдельных партий.
Для реагирования на этот вызов нужно внести принципиальные изменения в Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине», которые существенно уменьшили возможности манипулирования правом на отстранение от должности соответствующего главы общины и формализировали случаи, когда и при каких обстоятельствах может инициироваться именно вопрос об устранении головы и какие санкции могут быть применены к совету в случае злоупотребления советом своим правом. Проект закона в первой редакции подготовлено 3 .
Должен быть подготовлен проект закона о внесении изменений в закон «О местных государственных администрациях», который позволяет упорядочить вопрос выражения недоверия председателям МДА, чтобы не порождать конфликты в территориях 4 .
Вызов 4. Возможность появления решений советов, которые усиливают местный эгоизм и их замкнутость в национальное меньшинство, имеющее доминирующее влияние в пределах территории деятельности совета.
На территории Украины есть теперь территории, которые имеют политические предпочтения, четко ориентированы не просто на национальное меньшинство, проживающее в таких территориях, а на национальное государство этого меньшинства. Это приводит к тому, что эти территории все больше удаляются от украинского государственного, информационного и языкового пространства. Например, на большинстве сельсоветов в Виноградовском или Береговском районах развеваются флаги Венгрии.
Во многих территориальных общинах, где значительная часть их жителей принадлежит к национальному меньшинству использования украинского языка сворачивается, что превращает украинский на меньшинство в этих территориях.
Для определенного исправления этой проблемы предлагается внести некоторые изменения в закон о местном самоуправлении в Украине по использованию местной символики, символики Украины и ЕС, а также порядка применения языков национальных меньшинств и украинского языка. Законопроекты по этим вопросам подготовлено 5 .
Вызов 5. Не возможность в объединенных общинах пл а полнять свою территорию и управлять земельными ресурсами.
Объединенные общины получили достаточно большую территорию под свою юрисдикцию 120-300 кв.км. Зато сегодня в украинском законодательстве отсутствует такой планировочный документ, как «схема планирования территории общины» (название условное) и через принятие которого можно четко спланировать направления использования земельных ресурсов в обществе, определить различные зоны использования земель и тому подобное. В некоторых общинах, например ДУНАЕВЕЦКОЕ городской сегодня объединились 15 сельсоветов, в общем здесь более 50 поселений. Согласно действующему закону «О регулировании градостроительной деятельности» в этой общине нужно принять более 50 генпланов, а рядом с этой территории между поселениями так и остаются вне пространственным планированием общиной.
Отсутствие такого документа, как схема планирования территории общины создает также дополнительный риск в нерациональном использовании земель, даже после их возможной передачи в управление общине.
Исходя из этого, необходимо внести изменения в закон «О регулировании градостроительной деятельности» и нескольких сопутствующих законов. Такой проект подготовлен 6 .
На мой взгляд, сегодня следует очень оперативно принять изменения в действующие законы, чтобы решить указанные выше вызовы. При их принятии, в процессе обсуждения можно будет провести подготовку народных депутатов Украины к восприятию законов, которые будут вытекать из содержания изменений в Конституцию Украины.
А. Ткачук
29.10.15
Приложение 1. Типологизация районов на примере Хмельницкой области
